Note di Gianni Arrigo
I giorni 8 e 9 Giugno 2025 i cittadini chiamati alle urne potranno esprimersi anche sulla materia della sicurezza sul lavoro. La consultazione popolare riguarda la responsabilità solidale negli appalti e subappalti .
1.Il quarto quesito referendario in materia di lavoro, ammesso dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 15, depositata il 7 febbraio 2025 (si. v. il testo riportato in q. Riv. il 27 Aprile 2025), riguarda la materia della salute e della sicurezza sul lavoro. Il referendum ha come oggetto l’abrogazione di alcune disposizioni relative alla responsabilità del committente per i danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici.
Il quesito referendario è così formulato:
«Volete voi l’abrogazione dell’art. 26, comma 4, in tema di “Obblighi connessi ai contratti d’appalto o d’opera o di somministrazione”, di cui al decreto legislativo 9 aprile 2008, n.81, recante “Attuazione dell’articolo 1 della legge 3 agosto 2007, n. 123, in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro” come modificato dall’art. 16 del decreto legislativo 3 agosto 2009, n. 106, dall’art. 32 del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modifiche dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, nonché dall’art. 13 del decreto legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito con modifiche dalla legge 17 dicembre 2021, n. 215, limitatamente alle parole “Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici”?»
2. Responsabilità solidale del committente: la normativa vigente.
L’articolo 26, comma 4, del decreto legislativo 9 aprile 2008, n.81, stabilisce che il committente non risponde dei danni derivanti dai rischi specifici propri delle imprese appaltatrici o subappaltatrici. Il quesito referendario propone di eliminare tale limitazione.
L’art. 26, comma 4, del D.lgs. 81/2008, così recita:
“Ferme restando le disposizioni di legge vigenti in materia di responsabilità solidale per il mancato pagamento delle retribuzioni e dei contributi previdenziali e assicurativi, l’imprenditore committente risponde in solido con l’appaltatore, nonché con ciascuno degli eventuali subappaltatori, per tutti i danni per i quali il lavoratore, dipendente dall’appaltatore o dal subappaltatore, non risulti indennizzato ad opera dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL) o dell’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA). Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici”.
La normativa oggi in vigore esonera dunque il committente, l’appaltatore e il subappaltatore dal rispondere, non solo in via diretta (art. 26, 3° comma del D.lgs. 81/2008), ma persino in via solidale (art. 26, 4° comma del D.lgs. 81/2008) del danno patito dalle vittime del lavoro, quando l’infortunio inerisca al “rischio specifico” dell’attività dell’appaltatore o del subappaltatore prescelti dai committenti e subcommittenti per l’esecuzione di un’opera o di un servizio.
L’eliminazione della frase: “Le disposizioni del presente comma non si applicano ai danni conseguenza dei rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o subappaltatrici” condurrebbe all’ ampliamento della responsabilità del committente, che decida di appaltare lavori o servizi, per i danni conseguenti agli infortuni subiti dai lavoratori impiegati da appaltatori e subappaltatori.
Cosa sono i rischi specifici?
Il d.lgs. 81/2008 non reca alcuna definizione di ‘rischio specifico’; all’art. 2, dedicato alle ‘definizioni’, definisce ‘rischio’ la ‘probabilità di raggiungimento del livello potenziale di danno nelle condizioni di impiego o di esposizione ad un determinato fattore o agente oppure alla loro combinazione’ e ‘pericolo’ come la ‘proprietà o qualità intrinseca di un determinato fattore avente il potenziale di causare danni’. Pertanto, i rischi specifici (o propri o esclusivi) sarebbero quelli che derivano dalla natura dell’attività svolta dalla singola impresa e che ne rimangono esclusivi e governabili nonostante la sinergia lavorativa con altre imprese. I rischi interferenziali, invece, sarebbero quelli nuovi e diversi rispetto ai primi e che, operando in sinergia con gli stessi, li aumentano in apprezzabile misura, rendendoli non più totalmente governabili dalla singola impresa. Insomma, l rischio interferenziale non è dunque la somma dei singoli rischi ‘propri’ delle diverse imprese che lavorano, nella stessa area anche in tempi diversi, per concorrere al completamento dell’opera, bensì è il rischio, diverso o maggiore, che deriva ad un datore di lavoro dall’attività svolta da altri, con tempi e modalità che il primo ignora o di cui non ha piena conoscenza.
Il concetto di rischio specifico sul lavoro si riferisce dunque a tutte le potenziali situazioni o condizioni che possono mettere in pericolo la salute e la sicurezza dei lavoratori in un determinato ambiente lavorativo. Questi rischi possono essere causati da fattori fisici, chimici, biologici o psicosociali presenti nel luogo di lavoro. Per comprendere appieno il concetto di rischio specifico sul lavoro è necessario analizzare le diverse categorie di rischi che possono essere presenti. I rischi fisici includono ad esempio l’esposizione a rumore, vibrazioni, radiazioni ionizzanti o non ionizzanti, temperature estreme, sostanze pericolose come gas tossici o agenti cancerogeni. I rischi chimici sono rappresentati dalla presenza e manipolazione di sostanze chimiche nocive per la salute quali solventi organici, metalli pesanti o pesticidi. I rischi biologici riguardano invece l’esposizione a microrganismi patogeni come batteri, virus o funghi presenti ad esempio nei settori sanitari o agroalimentari. Infine i rischi psicosociali si riferiscono alle condizioni lavorative stressanti come carichi di lavoro elevati, turnazione del personale sfavorevole alla vita sociale o violenza sul posto di lavoro.
La gestione dei rischi specifici sul lavoro è fondamentale per garantire un ambiente sano e sicuro ai lavoratori. Le aziende devono identificare e valutare tutti i potenziali fattori di rischio presenti, adottando poi misure preventive e protettive adeguate. La gestione di questi rischi è fondamentale per garantire un ambiente lavorativo sano e sicuro, proteggendo i dipendenti dalle potenziali conseguenze negative sulla loro salute fisica e mentale. L’identificazione, valutazione e adozione di misure preventive adeguate sono responsabilità sia delle aziende che della legislazione vigente, con il coinvolgimento attivo dei lavoratori che giocano un ruolo chiave nella prevenzione dei rischi sul lavoro.
3. Lo scopo del referendum è quello di garantire quanto meno l’integrale ed effettivo risarcimento del danno delle vittime (per la parte non indennizzata dall’assicuratore sociale INAIL o IPSEMA) e quindi di promuovere il rafforzamento della sicurezza e della salute dei lavoratori, dato che anche la responsabilità civile solidale può assolvere a una funzione di deterrenza, spingendo chi ha delegato ad altri i propri obblighi in materia, introducendoli nei luoghi dell’impresa, a non disinteressarsi del tutto della sicurezza del lavoro.
Inoltre, come per le altre norme di cui si chiede l’abrogazione con gli altri coevi referendum, anche questa norma di favore per le imprese non era presente nell’impianto originario dell’ordinamento (ad es. nell’art. 7 del d.lgs. n. 626 del 1994, come modificato dalla “Legge finanziaria” del 2007), che non conteneva la limitazione oggetto del quesito referendario. La deroga in questione è stata introdotta in seguito. L’abrogazione di tale comma comporterebbe il ritorno alla normativa previgente, in cui il committente è corresponsabile, insieme all’appaltatore e al subappaltatore, per gli infortuni subiti dai lavoratori, indipendentemente dalla natura del rischio.
La maggior responsabilizzazione del committente contribuirebbe a un possibile innalzamento e diffusione dei livelli di salute e sicurezza, generando una coerenza tra le realtà produttive e il testo di legge. In tal modo, si darebbe valore effettivo al dovere di cooperazione e coordinamento in capo alle imprese, smarcando il campo anche dall’uso ambiguo del termine “rischi specifici”.
4. Effetti della vittoria dei SI al referendum. Se la proposta di abrogazione fosse approvata, la responsabilità civile e risarcitoria del committente, che decida di affidare lavori o servizi in appalto, sarebbe estesa a qualsiasi danno derivante da infortuni sul lavoro subiti dai dipendenti dell’appaltatore e dei subappaltatori, oltre la quota già indennizzata dall’INAIL (danni differenziali).
Cos’è il danno differenziale?
Per “danno differenziale” va inteso, propriamente, quello che corrisponde alla differenza tra il danno da infortunio sul lavoro liquidato dall’INAIL, secondo quanto previsto dall’art. 13 del D.Lgs. n. 38/2000, ed il maggior danno -sempre conseguente al medesimo infortunio- che all’infortunato venga riconosciuto in base alle ordinarie norme civilistiche.
Il “danno differenziale”, nei referendum in questione, riguarda il risarcimento che un lavoratore può ottenere oltre all’indennizzo INAIL in caso di infortunio o malattia professionale.
Il risarcimento del danno differenziale consiste dunque nella differenza tra l’indennizzo che l’INAIL riconosce al lavoratore in caso d’ infortunio o malattia professionale (indennizzo forfetizzato e quindi non onnicomprensivo di tutti i danni subiti) e quello che il giudice riconosce al lavoratore a copertura dei danni ulteriori subiti in base alle tabelle civilistiche.
Si tratta della differenza tra l’indennizzo INAIL (che è forfettario) e il risarcimento che il lavoratore potrebbe ottenere in giudizio per la piena copertura dei danni subiti.
L’utilizzo della responsabilità solidale -che il referendum mira a ripristinare nella sua totalità- è la regola di base generale volta a impedire che le diverse forme di decentramento produttivo si risolvano nella limitazione delle tutele del lavoro, facendo sì che il committente si rivolga ad appaltatori solidi finanziariamente e in regola con le norme antinfortunistiche.
5. In breve, la vittoria dei SI darebbe luogo a:
– una maggiore tutela dei lavoratori. L’estensione della responsabilità solidale del committente garantirebbe ai lavoratori un risarcimento più completo in caso di infortuni o malattie professionali, soprattutto quando l’appaltatore o subappaltatore non è in grado di far fronte agli obblighi risarcitori.
– un incentivo alla sicurezza. Sapendo di poter essere ritenuti responsabili, i committenti potrebbero essere maggiormente incentivati a selezionare appaltatori affidabili e a monitorare più attentamente le condizioni di sicurezza nei cantieri.
– un allineamento normativo. L’abrogazione della clausola di esclusione renderebbe la normativa più coerente con altre disposizioni che prevedono la responsabilità solidale del committente, come per gli obblighi retributivi e contributivi.
-un aumento della responsabilità dei datori di lavoro. In caso di approvazione del referendum, le aziende committenti dovrebbero far fronte ad una maggiore responsabilità in materia di sicurezza sul lavoro, anche per rischi specifici dell’attività dell’appaltatore;
-la necessità di maggiore vigilanza. Sarebbe necessario intensificare le verifiche sull’idoneità tecnico-professionale degli appaltatori e subappaltatori, nonché monitorare costantemente l’applicazione delle misure di sicurezza;
In generale, l’approvazione del referendum potrebbe portare a una maggiore cura nella definizione e nella revisione dei contratti d’appalto, con un’attenzione particolare ai rischi e alla stabilità finanziaria delle imprese esecutrici.
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