Sul potere di grazia del Presidente della Repubblica

1.Il potere di grazia del Presidente della Repubblica

(Fonte: Presidenza della Repubblica)

1.Il potere di grazia.

L’art. 87 della Costituzione prevede, al comma undicesimo, che il Presidente della Repubblica può, con proprio decreto, concedere grazia e commutare le pene. Si tratta di un istituto clemenziale di antichissima origine che estingue, in tutto o in parte, la pena inflitta con la sentenza irrevocabile o la trasforma in un’altra specie di pena prevista dalla legge (ad esempio la reclusione temporanea al posto dell’ergastolo o la multa al posto della reclusione). La grazia estingue anche le pene accessorie, se il decreto lo dispone espressamente; non estingue invece gli altri effetti penali della condanna (art. 174 c.p.). Ai sensi dell’art. 681 del codice di procedura penale può essere sottoposta a condizioni[1].

Il procedimento di concessione della grazia è disciplinato dall’art. 681 del codice di procedura penale. La domanda di grazia è diretta al Presidente della Repubblica e va presentata al Ministro della Giustizia. È sottoscritta dal condannato, da un suo prossimo congiunto, dal convivente, dal tutore o curatore, oppure da un avvocato. Se il condannato è detenuto o internato, la domanda può essere però direttamente presentata anche al magistrato di sorveglianza. Il presidente del consiglio di disciplina dell’istituto penitenziario può proporre, a titolo di ricompensa, la grazia a favore del detenuto che si è distinto per comportamenti particolarmente meritevoli.

Sulla domanda o sulla proposta di grazia esprime il proprio parere il Procuratore generale presso la Corte di Appello e, se il condannato è detenuto – anche presso il domicilio – ovvero affidato in prova al servizio sociale, il Magistrato di sorveglianza. A tal fine, essi acquisiscono ogni utile informazione relativa, tra l’altro, alla posizione giuridica del condannato, all’intervenuto perdono delle persone danneggiate dal reato, ai dati conoscitivi forniti dalle Forze di Polizia, alle valutazioni dei responsabili degli Istituti penitenziari …. Acquisiti i pareri, il Ministro trasmette la domanda o la proposta di grazia, corredata dagli atti dell’istruttoria, al Capo dello Stato, accompagnandola con il proprio “avviso”, favorevole o contrario alla concessione del beneficio. Come stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 200 del 2006, al Capo dello Stato compete la decisione finale. L’art. 681 del codice di procedura penale prevede anche che la grazia possa essere concessa di ufficio e cioè in assenza di domanda e proposta, ma sempre dopo che è stata compiuta l’istruttoria.

Se il Presidente della Repubblica concede la grazia, il pubblico ministero competente ne cura l’esecuzione, ordinando, se del caso, la liberazione del condannato.

2.Le indicazioni della sentenza 200/2006 della Corte costituzionale e le conseguenti iniziative.

Il 18 maggio 2006, la Corte costituzionale depositò la sentenza n. 200 sul potere di grazia e affermò, nella sostanza, che il Capo dello Stato ne era titolare non solo formale.

Con la sentenza, infatti, la Corte costituzionale ha risolto il conflitto di attribuzione sollevato dal Presidente della Repubblica Carlo Azeglio Ciampi nei confronti del Ministro della giustizia Roberto Castelli in relazione alla titolarità del potere di grazia. Nella sentenza si legge che l’esercizio del potere di grazia risponde a finalità essenzialmente umanitarie e serve “a temperare il rigorismo dell’applicazione pura e semplice della legge penale favorendo l’emenda del reo e il suo reinserimento nel tessuto sociale”. Nella sentenza, la Corte sottolinea anche che l’istituto della grazia ha ora perso le connotazioni legate a “fini di politica penitenziaria” e ha recuperato la funzione di strumento destinato a soddisfare solo straordinarie esigenze umanitarie. Da ciò si deduce la necessità di riconoscere che, nell’esercizio del potere di clemenza individuale, il Capo dello Stato ha potestà decisionale perché organo super partes e “rappresentante dell’unità nazionale”, estraneo al “circuito” dell’indirizzo politico-governativo.

Nella sentenza, la Corte ha inoltre chiarito che spetta al Ministro svolgere l’attività istruttoria e comunicarne gli esiti al Capo dello Stato con le sue “proposte”. Se il Capo dello Stato non condivide le valutazioni contrarie del Ministro, “adotta direttamente il decreto concessorio esternando nell’atto le ragioni per le quali ritiene di dovere concedere egualmente la grazia, malgrado il dissenso espresso dal Ministro”.

La esclusione del carattere “duale” del potere di grazia ha indotto a individuare nuove procedure idonee ad agevolare l’esercizio dei poteri-doveri che, nella materia, la Corte ha attribuito al Capo dello Stato e al Ministro. Nei diciannove anni decorsi dalla sentenza della Corte (e durante i quali si sono succeduti dieci Ministri della Giustizia) la cooperazione tra le strutture ministeriali e quelle della Presidenza della Repubblica è stata piena e leale. Grazie a essa si è pervenuti alla elaborazione di prassi condivise tese a sviluppare in modo sistematico i principi enucleabili dalla sentenza 200/2006[2].

Per la Presidenza della Repubblica, dunque, il primo effetto “organizzativo” determinato dalla sentenza è stato quello della costituzione di un apposito Ufficio cui è stata affidata sia la trattazione delle pratiche relative alla concessione delle grazie e alla commutazione delle pene sia la trattazione di tutti gli altri affari in materia di giustizia connessi alle competenze del Capo dello Stato.

Pertanto nel maggio 2006 il Presidente Napolitano istituì un Ufficio deputato (Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della Giustizia), tra l’altro, alla trattazione delle pratiche di grazia e di commutazione delle pene: una trattazione che, sulla base delle conclusioni prese dalla sentenza, si poteva prevedere particolarmente delicata e complessa anche sotto l’aspetto delle prassi organizzative da individuare e delle procedure da seguire.

3.La costituzione dell’Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della Giustizia e la organizzazione del Comparto Grazie.

L’Ufficio per gli Affari dell’Amministrazione della Giustizia è stato istituito con decreto del 31 maggio 2006 (art. 10 – bis D.P. 26 luglio 2005, n. 60/N introdotto dal D.P. 1/N del 2006, ora art. 13 D.P. 18 aprile 2013, n. 107/N). A esso, è affidato il compito di curare i rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura e di trattare le pratiche relative all’amministrazione della giustizia e alla concessione delle grazie nonché, infine, di svolgere attività istruttoria – in collegamento con l’Ufficio per gli Affari Giuridici e le Relazioni Costituzionali della Presidenza – sui disegni di legge da autorizzare, sulle leggi da promulgare e sui decreti da emanare in materia di giustizia.

L’Ufficio si articola in quattro settori: Comparto Grazie, Comparto Rapporti con il Consiglio Superiore della Magistratura, Comparto Istanze dei cittadini in materia di giustizia e Comparto Normativo. A questo ultimo, è affidato il compito di esaminare i provvedimenti legislativi o regolamentari fin dal loro annuncio di presentazione e di seguirne l’iter di approvazione.

Al Comparto Grazie[2] sono affidati, in particolare, i compiti appresso elencati:

-esame sia delle domande (o proposte: art. 681 comma 3 c.p.p.) di grazia o commutazione delle pene pervenute al Capo dello Stato sia delle comunicazioni che il Ministero competente (Difesa o Giustizia) invia alla Presidenza della Repubblica in relazione a quelle che a esso sono state presentate o delle quali ha ricevuto comunicazione da parte del Magistrato di sorveglianza, in caso di presentazione della domanda direttamente alla predetta autorità giudiziaria

-ricerca di eventuali precedenti e fascicolazione delle pratiche

-trasmissione al Ministero competente delle domande o proposte pervenute al Capo dello Stato, perché di esse si avvii la istruttoria

-richiesta al Ministero di assicurare priorità alla istruttoria di domande o proposte che prospettano situazioni obiettivamente meritevoli di trattazione urgente

-richiesta di notizie al Ministero sullo stato della istruttoria quando sono decorsi otto mesi dalla trasmissione della domanda o proposta

-esame e valutazione delle “proposte” formulate dal Ministro all’esito della istruttoria ed eventuale richiesta di integrazioni

-predisposizione della relazione da inviarsi al Capo dello Stato per le sue determinazioni

comunicazione al Ministero delle determinazioni del Capo dello Stato

-tenuta e aggiornamento dell’archivio (cartaceo e informatico) con elaborazione ed esame dei dati sul numero e le tipologie delle determinazioni del Capo dello Stato

-studio delle problematiche attinenti all’istituto della grazia e, in rapporto con gli uffici ministeriali, individuazione di prassi che consentano la tempestiva definizione delle pratiche e il rispetto delle esigenze di riservatezza e trasparenza[3].

Il responsabile del Comparto provvede alla stesura della relazione da rimettere al Capo dello Stato per le sue determinazioni. La relazione sintetizza le informazioni desumibili dalla domanda oppure dalla proposta di grazia o di commutazione delle pene, dalla istruttoria svolta e dalla “proposta” del Ministro³ . La relazione riporta altresì le valutazioni dell’Ufficio sulla opportunità di concedere, rigettare o archiviare la richiesta dell’atto di clemenza. In genere, la relazione contiene:

-la indicazione della data di presentazione della domanda o proposta e delle generalità del condannato

-la descrizione dei motivi posti a sostegno della domanda o proposta

-gli estremi della condanna, i reati per i quali è stata pronunciata e lo stato della esecuzione (con indicazione degli eventuali benefici penitenziari concessi)

-il tenore del parere del magistrato di sorveglianza e delle osservazioni del procuratore generale presso la corte di appello oltre che delle considerazioni espresse dalle autorità di polizia e, quando del caso, dalle persone offese o danneggiate dal reato

-eventuali altre emergenze di rilievo

-le conclusioni prese dal Ministro e le ragioni poste a sostegno della sua “proposta”

-le valutazioni dell’Ufficio.

La relazione è redatta in forma semplificata quando la richiesta di clemenza è priva dei presupposti di ammissibilità o quando risulta in modo evidente l’insussistenza dei presupposti per una valutazione favorevole.

Le determinazioni del Capo dello Stato sono apposte in calce alla relazione che viene con esse custodita nel fascicolo relativo alla pratica di grazia o commutazione delle pene presente in archivio. Delle determinazioni è data notizia al Capo di Gabinetto del Ministro competente anche per i conseguenti adempimenti[4].

Se il Capo dello Stato ritiene di concedere la grazia o di commutare la pena, viene predisposto lo schema del relativo decreto. Il decreto è adottato dal Capo dello Stato che lo sottoscrive e viene trasmesso al Ministro per la controfirma e la esecuzione.

Se il Capo dello Stato ritiene che non ricorrano i presupposti di merito richiesti per la concessione del provvedimento di clemenza oppure che la domanda o la proposta non può essere accolta per difetto di alcuno dei suoi presupposti di ammissibilità, ne dispone – rispettivamente – il rigetto o l’archiviazione (c.d. “messa agli atti”).

Tra le cause di archiviazione rientrano, ad esempio, la rinuncia alla domanda di clemenza, la sopravvenuta morte dell’interessato, la circostanza che la domanda è stata presentata in relazione a detenzioni cautelari, a condanne non definitive, a misure di sicurezza o di prevenzione personale. Tra le cause di archiviazione rientrano anche la sopravvenuta carenza di interesse (come accade quando la pena detentiva è stata espiata – anche per effetto dell’indulto o della liberazione anticipata – oppure quando è avvenuto il pagamento della pena pecuniaria).

In applicazione dei principi enunciati dalla Corte costituzionale, si ritiene che il provvedimento di clemenza individuale non possa mai risolversi in un improprio rimedio volto a sindacare la correttezza della decisione del giudice, ma, in presenza di eccezionali esigenze umanitarie, possa invece mitigare o elidere il trattamento sanzionatorio da essa fissato. A seguito di rigorosi e approfonditi accertamenti, la grazia viene perciò concessa solo quando il senso di umanità cui le pene debbono ispirarsi – sotto il profilo del rispetto dei diritti fondamentali della persona e sotto quello della emenda – non può essere garantito ricorrendo agli strumenti ordinari apprestati dal sistema penale e dall’ordinamento penitenziario (artt. 2 e 27, comma 3 della Costituzione)[5].

Ogni decisione sul merito è adottata dopo aver valutato:

-la peculiarità umanitaria che il caso presenta (ad esempio, per la risalenza nel tempo del delitto commesso, per la età e incensuratezza del suo autore, per il contesto – “storico”, personale, familiare, – in cui si è verificato …)

-il periodo di pena espiato e la fruizione eventuale di benefici penali o penitenziari.

-l’assenza di elementi dai quali dedurre l’attuale pericolosità del condannato

-gli esiti del processo rieducativo e, specie per le domande di grazia relative a pene accessorie, -l’intervenuto reinserimento sociale del condannato

-la condotta inframuraria tenuta

-le osservazioni delle vittime del reato o, in caso di loro morte, dei loro familiari

-la incompatibilità delle condizioni di salute del condannato con lo stato detentivo e la inattitudine a fronteggiarne la precarietà con i benefici ordinari (penali e penitenziari).

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[1] Generalmente nei decreti di grazia o di commutazione della pena è inserita la condizione – risolutiva – della revoca dell’atto di clemenza in caso di commissione da parte del beneficiario di un delitto non colposo entro 5 anni dal decreto presidenziale (10 anni in caso di grazia riguardante la pena dell’ergastolo).

[2] Il Ministero della Giustizia ha adottato il 9 giugno 2021 una apposita circolare relativa agli adempimenti istruttori di competenza degli uffici giudiziari, leggibile sul sito istituzionale del Ministero.

[3] Il principale adempimento a rilevanza esterna è quello della comunicazione – all’interessato o, quando del caso, al direttore dell’istituto penitenziario – del rigetto o archiviazione della domanda o proposta. In caso di concessione della grazia, il principale adempimento è ovviamente quello di provvedere per la esecuzione del decreto presidenziale.

[4] Il principale adempimento a rilevanza esterna è quello della comunicazione – all’interessato o, quando del caso, al direttore dell’istituto penitenziario – del rigetto o archiviazione della domanda o proposta. In caso di concessione della grazia, il principale adempimento è ovviamente quello di provvedere per la esecuzione del decreto presidenziale.

[5] Quanto alle condanne a pene pecuniarie, si ritiene in via generale che le “straordinarie esigenze umanitarie” sussistono solo quando il pagamento delle pene stesse ha una rilevante incidenza sulla situazione personale e familiare del condannato così da non poter essere adeguatamente fronteggiata ricorrendo all’istituto della rateizzazione. Va poi rilevato che, ferma la possibilità di rateizzazione della pena pecuniaria inflitta, la declaratoria di estinzione della pena detentiva conseguente all’affidamento in prova al servizio sociale non impedisce al tribunale di sorveglianza di dichiarare anche la estinzione della pena pecuniaria, una volta accertato che l’interessato si trova in disagiate condizioni economiche (Cass. nn. 15184/2009 e 17708/2009).